Proyecto: Fideicomiso ciego y enajenación de bienes para autoridades públicas electas, ministros y otros cargos públicos. Régimen, aplicación de la ley 25188, ética en el ejercicio de la función publica

Fecha de ingreso: 05.05.2010
Estado: en comisiones de “Legislación General”, “Finanzas” y “Asuntos Constitucionales”
Firmantes: Sabbatella, Martin - Nuevo Encuentro Popular y Solidario Buenos Aires; Ibarra, Vilma Lidia - Nuevo Encuentro Popular y Solidario Ciudad De Buenos Aires; Basteiro, Sergio Ariel - Nuevo Encuentro Popular y Solidario Buenos Aires; Rivas, Jorge - Nuevo Encuentro Popular y Solidario Buenos Aires; Heller, Carlos Salomon - Nuevo Encuentro Popular y Solidario Ciudad De Buenos Aires

El Senado y Cámara de Diputados,…

Artículo 1.- Las personas que resulten electas para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Nación, Senadores y Diputados de la Nación; y aquellas personas que sean designadas para los cargos de Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, Ministros y Secretarios de Estado, Interventores Federales, Presidente del Banco Central, Directores y Presidentes de Empresas del Estado o de sociedades comerciales en las cuales el Estado tenga una participación accionaria mayoritaria, o Directores de Entes Autárquicos; están obligados a la enajenación y entrega en fideicomiso ciego de sus bienes en los en los casos y forma que establece la presente ley.
Los candidatos a los cargos mencionados podrán someterse voluntariamente a las normas establecidas en la presente ley desde el momento de la oficialización de sus candidaturas en la Justicia Electoral.

Artículo 2.- Las autoridades mencionadas deberán entregar en fideicomiso ciego la totalidad de activos y pasivos que conforman su patrimonio y el de sus conyugues, convivientes e hijos a cargo siempre y cuando la suma sea igual o mayor a 10 millones ($10.000.000) de pesos.
La autoridad de aplicación actualizará semestralmente la suma mencionada en el párrafo anterior.
Quedan exceptuados del fideicomiso ciego, aquellos bienes destinados por la autoridad y su familia a residencia o consumo. La autoridad de aplicación será la encargada de determinar, previa consulta con el sujeto obligado, los bienes que quedarán exceptuados del fideicomiso.

Artículo 3.- La autoridad de aplicación indicará a la autoridad pública la enajenación de determinados bienes, negocios o inversiones cuando por su naturaleza impliquen un conflicto de intereses imposible de evitar.
Se entiende dentro de este tipo de bienes, y al sólo efecto enunciativo, a los detallados a continuación.
a. Empresas proveedoras de bienes o servicios al Estado o a sus organismos.
b. Empresas que prestan servicios regulados por el Estado.
c. Empresas sujetas a autorizaciones, licencias, permisos o concesiones otorgadas por el Estado.
d. Bienes sobre los cuales, por su nivel de concentración o por otras circunstancias, no sea posible asegurar el carácter ciego de su administración.
En estos casos, la venta deberá ser efectuada dentro del plazo de 180 días contados desde la notificación efectuada al funcionario por la autoridad competente.

Artículo 4.- Las autoridades electas deberán constituir el fideicomiso ciego antes de asumir el cargo. Las demás autoridades, dentro de los sesenta días siguientes a su designación.
Para la constitución del fideicomiso, la autoridad pública deberá presentar ante la autoridad de aplicación una declaración jurada de todos sus activos y pasivos en los términos del artículo 6 de la Ley 25.188. Si el funcionario no cumpliere con la obligación de presentar la declaración jurada será intimado en los términos del artículo 8 de la ley 25.188. En un plazo de 20 días desde su presentación, la autoridad de aplicación deberá expedirse en relación a los bienes que deberán enajenarse y/o constituir el fideicomiso ciego.
El fideicomiso ciego se constituirá por escritura pública, en la que el fiduciante podrá manifestar expresamente aquellas actividades, inversiones, emprendimientos u operaciones financieras en los que decida no tener ninguna participación.
En caso la autoridad de aplicación determine la enajenación de bienes, el resultado económico de esas operaciones deberá ser incluido en el fideicomiso ciego cuando la autoridad pública haya sido previamente obligada a constituir uno.
En caso la autoridad pública no haya sido obligada a constituir un fideicomiso ciego, el resultado de la venta de los bienes deberá incluirse en la declaración jurada de activos debiendo la autoridad de aplicación, en un plazo de 30 días, reevaluar la necesidad de constituir un fideicomiso ciego.

Artículo 5.- Solo podrán desempeñarse como fiduciarios para los efectos de esta Ley las instituciones financieras sujetas a la supervisión del Banco Central de la República Argentina.

Artículo 6.- Cada autoridad pública obligada deberá designar un fiduciario, el cual no deberá tener con él ningún vínculo comercial o familiar que afecte o pueda afectar su independencia. El fiduciante podrá remplazar al fiduciario, previa autorización de la autoridad competente.

Artículo 7.- El fiduciario tendrá la facultad de administrar los bienes dados en fideicomiso, sin ninguna injerencia, participación, información o conocimiento del fiduciante, empleando en el ejercicio de sus funciones el cuidado y diligencia que los hombres emplean ordinariamente en sus propios negocios.

Artículo 8.- Queda prohibido al fiduciario invertir en los bienes, empresas o negocios enunciados en el artículo 3º de la presente ley.

Artículo 9.- El fiduciario a través de la intermediación con la autoridad de aplicación y exclusivamente para consumo personal o familiar y sólo cuando la disponibilidad lo haga factible, proveerá al fiduciante dinero con cargo a los bienes dados en fideicomiso ciego.

Artículo 10.- El fiduciario deberá proporcionar anualmente a la autoridad de aplicación, según formulario determinado por esta, un informe con la enumeración y el valor de mercado de los bienes entregados, así como su evolución durante el año precedente, incluyendo los costos de administración.

Artículo 11.- Queda estrictamente prohibido al fiduciario establecer comunicación por si o por interpósita persona, con el fiduciante para informarle sobre el destino de su patrimonio o para pedir instrucciones sobre cómo administrarlo.
Toda comunicación entre el fiduciario y fiduciante y personas relacionadas y/o interesadas en el fideicomiso ciego deberá ser por escrito, previa aprobación de la autoridad de aplicación. La comunicación sólo podrá versar sobre resultados globales del fideicomiso ciego, giros a beneficio del fiduciante y pago de impuestos.

Artículo 12.- La violación del secreto que el fiduciario debe guardar respecto de la gestión y administración de los bienes dados en fideicomiso ciego será sancionada con multa y pérdida de la licencia bancaria.

Artículo 13.- El incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente ley será considerado falta grave y dará lugar a la sanción disciplinaria respectiva, sin perjuicio de las otras sanciones que pudieran corresponder.

Artículo 14.- El fideicomiso ciego concluirá en los siguientes casos:
a) Por la cesación de la función pública del fiduciante. En este caso, podrá mantenerse hasta por un período de seis meses posterior al cese efectivo de la función.;
b) Por la revocación expresa del fiduciante;
c) Por la renuncia del fiduciario;
d) Por la muerte del fiduciante o la disolución del fiduciario;
e) Por la declaración de concurso o quiebra del fiduciante.
Una vez concluido el fideicomiso ciego el fiduciario deberá presentar un informe detallado sobre la evolución de los activos y pasivos y los movimientos realizados durante su administración.

Artículo 15.- En el caso que el fideicomiso ciego expire a causa de la renuncia de la autoridad pública, el fiduciario, previo a la entrega de su informe final, deberá a entregar al fiduciante el patrimonio encomendado en el plazo pactado o, a falta de estipulación, en un plazo no superior a 60 días; sin perjuicio de ejecutar en el tiempo intermedio aquellos actos que de otro modo se retardarían con perjuicio para el fiduciante.
En el caso de disolución del fiduciario, la obligación señalada en el párrafo primero del presente artículo, deberá ser cumplida íntegramente por sus liquidadores.
En los casos de quiebra del fiduciante, las obligaciones de este último en relación con el fideicomiso ciego deberán ser asumidas por el síndico de la quiebra.

Artículo 16.- Se establece como autoridad de aplicación de la presente ley a la Comisión Nacional de Ética Pública creada por la Ley 25.188.
Cláusula Transitoria: Los funcionarios alcanzados por el régimen establecido en la presente ley, que se encontraren en funciones a la fecha en que el régimen se ponga en vigencia, deberán cumplir con las disposiciones de la presente dentro de los treinta días siguientes a dicha fecha.

Articulo 17: De forma.

FUNDAMENTOS

Señor presidente:

El presente proyecto de Ley tiene por objeto profundizar los mecanismos para prevenir conflictos de intereses entre los patrimonios privados de las autoridades públicas y las actividades que éstos desempeñan en el Estado. Se trata, de proponer una herramienta que junto con la ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública, resuelva los conflictos de intereses que se puedan plantear en el desempeño de ciertas funciones públicas y que muchas veces afecta nuestro sistema democrático, restándole credibilidad y capacidad para actuar con eficiencia sobre la realidad social.

A través de los mecanismos propuestos: enajenación y fideicomiso ciego, se busca mejorar el control sobre el patrimonio de las autoridades públicas y disminuir la influencia de sus intereses privados y de sus familiares directos, en el ejercicio de la función pública.

La Oficina Anticorrupción en su cuaderno “Conflicto de Intereses: Disyuntivas entre lo público y lo privado y prevención de la corrupción” (2009) (1) define el conflicto de intereses en términos genéricos, “…cuando el interés personal de quien ejerce una función pública colisiona con los deberes y obligaciones del cargo que desempeña (L. Terry Cooper, The Responsible Administrator, Kennicat Press Corporation, 1982, pág. 86). Implica una confrontación entre el deber público y los intereses privados del funcionario, es decir, éste tiene intereses personales que podrían influir negativamente sobre el desempeño de sus deberes y responsabilidades (OCDE, Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, 2003)”.

De esta manera, fundamenta las regulaciones en materia de gestión de intereses, en la búsqueda de preservar la equidad y la imparcialidad del funcionario evitando que su interés personal o privado genere o pueda generar una colisión con los intereses públicos por los que debe velar.

Desde el año 1999 la Ley 25.188 de Ética Pública regula la cuestión del conflicto de intereses y las incompatibilidades para los funcionarios de la Administración Pública en todos los niveles y jerarquías de los tres poderes del Estado.

En sus artículos 13 y 15 la Ley establece las incompatibilidades correspondientes a quienes ejercen la función pública, y las medidas a tomar en esos casos:

“ARTICULO 13. - Es incompatible con el ejercicio de la función pública:
a) dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar, o, de cualquier otra forma, prestar servicios a quien gestione o tenga una concesión o sea proveedor del Estado, o realice actividades reguladas por éste, siempre que el cargo público desempeñado tenga competencia funcional directa, respecto de la contratación, obtención, gestión o control de tales concesiones, beneficios o actividades;
b) ser proveedor por sí o por terceros de todo organismo del Estado en donde desempeñe sus funciones.
(…)

ARTICULO 15. - En el caso de que al momento de su designación el funcionario se encuentre alcanzado por alguna de las incompatibilidades previstas en el Artículo 13, deberá:
a) Renunciar a tales actividades como condición previa para asumir el cargo.
b) Abstenerse de tomar intervención, durante su gestión, en cuestiones particularmente relacionadas con las personas o asuntos a los cuales estuvo vinculado en los últimos TRES (3) años o tenga participación societaria.”

Sin perjuicio de la necesidad de integrar de manera urgente la Comisión Nacional de Ética Pública, la
legislación vigente no brinda herramientas para evitar la colisión de intereses que se puede presentar en la administración de los bienes y el grado de influencia que puede tener un funcionario sobre las decisiones que tomen en sus órganos de desempeño o las personas a su cargo. Para evitar y prevenir estas cuestiones, algunos países (EEUU; Inglaterra, Canadá, España) desarrollaron un sistema de fideicomiso ciego. Este sistema es especialmente aplicable frente a personas electas o designadas para cargos de alto rango público y que poseen previamente un amplio patrimonio. En estos casos, el fideicomiso ciego permite generar una barrera entre la función pública y privada alejando cualquier sospecha de corrupción.

El fideicomiso ciego, consiste en la transferencia temporal de bienes, acciones e inversiones a un tercero independiente quien debe administrarlos de manera libre y autónoma sin comunicar al fiduciante la evolución de sus fondos ni consultarlo sobre sus preferencias en la administración de los mismos.

También en la hermana República de Chile existen algunas iniciativas al respecto. Cabe referenciar especialmente el proyecto que la ex Presidenta de la República Michelle Bachelet envió al Parlamento en junio del 2008. En ese proyecto se establece un mandato especial de administración ciega de patrimonio y la enajenación de activos para aquellas personas que, al momento de acceder a la Presidencia de la República, posean un acaudalado patrimonio.

En el mismo sentido que el proyecto mencionado pero ampliando el rango de los funcionarios abarcados por las medidas, la iniciativa que tengo el agrado de presentar establece la aplicación de las figuras de fideicomiso ciego y enajenación de bienes para los principales responsables del gobierno y la deliberación: Presidente y Vicepresidente de la Nación, Senadores y Diputados de la Nación; y aquellas personas designadas para los cargos de Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, Ministros y Secretarios de Estado, Interventores Federales, Presidente del Banco Central, Directores y Presidentes de Empresas del Estado o de sociedades comerciales en las cuales el Estado tenga una participación accionaria mayoritaria, o Directores de Entes Autárquicos.

La diferenciación entre los bienes que deben destinarse al fideicomiso y aquellos que deben enajenarse está sujeta a la naturaleza de los mismos. En este punto, se entiende que la propiedad sobre empresas proveedoras de bienes o servicios al Estado, o que prestan servicios regulados por e este, o que están sujetas a autorizaciones, licencias, permisos o concesiones, implica un potencial conflicto de intereses directo o indirecto por el nivel de influencia de las autoridades abarcadas.

A su vez, para que el fideicomiso pueda constituirse y se asegure el carácter ciego de la administración, el patrimonio de la autoridad pública debe estar suficientemente diversificado. Para esto, es necesario que una comisión especializada pueda analizar previamente el contenido de ese patrimonio y establecer si correspondiere la enajenación de determinados bienes en relación a su nivel de concentración u otras circunstancias.

Por otro lado, a los fines de garantizar la independencia del fiduciario y el carácter ciego de la administración del patrimonio, el proyecto permite al fiduciante seleccionar al fiduciario dentro del padrón de entidades financieras fiscalizadas por el Banco Central de la República Argentina; siempre y cuando no exista entre ellos algún vínculo comercial o familiar. Asimismo, las comunicaciones entre el fiduciario y en fiduciante son absolutamente limitadas y el incumplimiento de las restricciones se encuentra penado para ambas partes.

A modo de control y rendición de cuentas, el fiduciario deberá proporcionar anualmente a la autoridad de aplicación un informe sobre la evolución del patrimonio bajo su administración.

Continuando con la profundización de las medidas desarrolladas en la Ley 25.188, el fideicomiso y la enajenación se constituyen en base a las declaraciones juradas que las autoridades públicas tienen la obligación de presentar. Asimismo se establece a la Comisión Nacional de Ética Pública, como autoridad de aplicación de la regulación que se propone.

Por todo esto, y sobre la clara convicción de que quien ejerce la función pública por vocación de servicio, de ninguna manera debe superponer su interés particular al bien común, es que solicito a mis pares la aprobación de este proyecto de Ley.

(1) Nattero, Patricio “Conflictos de intereses: disyuntivas entre lo público y lo privado y prevención de la corrupción / Patricio Nattero; Néstor Baragli; Pedro Martín Bardi; con colaboración de Nouzeilles Roxana. - 1a ed. - Buenos Aires: Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación: PNUD Argentina, 2009.

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